（二）改革财政预算制度，变行政主导为立法主导 社会权仅停留在宪法层面是无法实现的，社会权保障必须借助于法律{22}（P.2）。

《药品管理法》第116条中生产、销售假药人与社会一般公众健康利益形成相反利害关系。因为如果将一方主体仅当作行政手段而非目的从而否定其权利是对人的尊严的挑战，严重违反基本权利。

与此不同，丰富多彩的行政法世界却是基于各种行政任务而形成的法律关系世界，其中不仅包括个体私益，而且包括复数特定个人的共通利益（法人利益）、个人利益高度集合的集体利益、不特定多数人分散于全社会的所谓公共利益。当我们将行政法客观法分解为主观法时，基本权利起到的是帮助理解、辅助分析的作用（辐射效果或合宪性解释），不可以直接适用。此时，虽然原则上任何人都有可能成为火车乘客，但这种利益却是可预测的类型化利益——被涨价班次火车的乘客是可预测的，并非扩散到全社会。[22]参见张翔：《基本权利限制问题的思考框架》，《法学家》2008年第1期，第137页。一方面，迈耶倡导行政的司法化，类比法院司法判决创造了行政行为的概念。

因此，任何一个实体权利人在整张利害关系网上拥有权利，可以质疑整个利害调整过程的合法性，而不仅仅限于自己的那部分利益。第一，确定利益的可分性。[16] 2.无视宪法的行政法观 外侧理论更为严重的疑难是持无视宪法的行政法观，纯粹秩序构造的行政法观念使得同属狭义公法的宪法与行政法之间产生了根本性分歧。

[21]如上文所说，行政行为法律效果理论本身就是一种依法侵权的逻辑，如果一定要使用实体请求权概念来定义相对人受侵犯权利，则必然产生矛盾。传统保护规范理论要求从个别条文中寻找蛛丝马迹导出实体权利，这种方法是主客观法形式结合的产物。[28]尽管从根本上说是依据宪法制定行政法，但是基于民主正当性，国家有权力也有义务根据各种行政任务或目的，对应现实不同状况调整、均衡、差异化基本权利，使得宪法平等保障的个人权利变形为行政法上各种利益与不利益交织的利害关系网（主观实质法治国家）。假设甲违反了该控制性详细规划向行政机关申请了建设许可，那么就会因甲一人突破共同体法定义务而使得其他人处于不公平地位，最终损害的是由整体共同体成员组合形成的地域协调发展利益（城乡规划法第1条）。

[13]参见王名扬著：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第570页。复数私人公民因行政法客观法而形成地位共同体，这种地位共同体之所以得以维系是由于共同体成员都遵守了法定义务而组合形成，如果某成员破坏了这种共同义务，那么其他成员必定受到不公平差别待遇，共同体成员基于是否遵守共同义务产生对立进而形成互换利害关系。

作为利害调整法的行政法也正得以体现——行政主体正应当是在综合考虑、衡量这张利害关系网上所有利益与损害后才作出判断决定。陈征：《基本权利的国家保护义务功能》，《法学研究》2008年第1期，第51-60页。例如，《城乡规划法》第9条所称涉及其利害关系的建设活动，甲、乙、丙等同一地域主体必然因城市控制性详细规划决定（同法第2条）被指定为某种地位共同体——例如容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标的限制。但在实务中，既得权侵害一直被普鲁士法院用来理解原告资格要件（权利侵害），直到1950年左右。

（二）局限 采主客观法结合立场的行政法实体请求权理论存在两点局限，不是一个自洽的体系，同样不是理解行政法上主观法与客观法关系的妥当见解。耶利内克等承认实体公权利的学说，20世纪60年代提出的一般自由权扩张说等都是宪法权利派。例如《价格法》规定的价格规制措施，如果价格规制措施对市场同类型竞争者给予差别待遇，譬如明明都是同一地区的同一类型商品，甲商品被纳入了价格规制，而乙商品却依然可以自由定价，此时甲与乙基于劣势竞争与优势竞争形成市场竞争型互换利害关系。因此，地位组合型互换利害关系需要与相反利害关系一样进行三步骤的实体权利认定工作。

在我国宪法中，宪法基本权利以公民为基本逻辑起点，尽管个人权利的行使不得损害国家、社会乃至集体利益，但这不过是个人权利限制的当然原理，无论如何不可能以此认为宪法基本权利规范是纯粹客观秩序构造法。[9]同时，如何理解行政权力与公民权利的关系本来就是行政法理论基础争论中所热议的问题，但无论是平衡论还是与平衡论进行商榷或对话的其他观点，似乎都是在外侧理论的基础上理解行政法权利。

[20]布勒理论中的请求权不是真正的请求权，而是自由权本身，因而可以纳入相对人。[11]相关判例总结参见章剑生：《行政诉讼原告资格中利害关系的判断结构》，《中国法学》2019年第4期，第251页。

一方面，民法中甲与乙是可以自由置换的，行政法中却不可以。大型设施投资建设主体获得的利与周边居民的害形成相反利害关系。主客观法统一立场将客观法当作主观法的全部集合，权利由客观法分解得来。水平复合形成的相反利害关系网往往出现在某些大型设施（机场、高架等）建设规划或工程许可情形中。所谓相反意味着利害关系中对立双方利益处于相反方向，两者互相颠倒。互换利害关系中双方主体虽然也处于冲突或对立状态，但双方各自的利与害是可以相互置换的。

四、行政实体法律关系的展开 行政实体法律关系通过分解行政法客观法上规定的行为、制度或作用得来，基本权利在分解过程中起辅助分析作用，其有三种基本类型：作为自由权产物的相反利害关系、作为平等权产物的互换利害关系、作为受益权产物的共同利害关系，下文论述前两者。所谓既得权，即根据时效、合同、交付等个人表意行为或出生等事实而已合法取得的权利，是在特定行政行为作出之前已经取得的权利，行政主体不得侵犯。

因此，这种模仿显然是公法对私法生搬硬套的结果。除非重新建构宪法（基本权利部分）与行政法互相孤立的公法观，否则纯粹客观秩序构造的行政法观是不可取的。

[11]私法权利不受国家侵犯的既得权观念至今依然存在。这种情况下的类型化利益应该归纳到可分利益的范畴，通过上述第二、第三步骤确定实体权利人。

另一方面，尽管起初行政行为是通过行政类比司法的方法产生的，但后续德国法学却又将民法学中的实体请求权——义务框架套在了法院（行政主体）和当事人（公民）之间，使得一切发生了扭曲。传统观念几乎都把行政法理解为一种公益与私益的冲突法，冲突的一方是维护公益的行政主体，另一方是拥有权利的行政相对方。另一方面，正统保护规范理论的错误就在于混淆了实体权利与程序权利，在实体法上寻求行政行为第三人权利的同时却又在程序法上说明行政行为相对人权利，导致了错位。当然，在复审时既可以审理第一层的实体法问题（内容），又可以审理第二层的程序法问题（主体、微观程序、权限）。

进入专题： 保护规范理论 主观公权利 行政诉讼原告资格 。[2]仲野武志『公権力の行使概念の研究』（有斐閣，2007年）205頁以下参照。

例如，《出租汽车经营服务管理规定》第13条采用招投标方式出租车经营权许可制度，竞争性许可申请人（投标人）之间因出租车经营权这一有限地位分配归属问题对立，投标人甲、乙、丙等之间利与害因中标归属问题相互置换。王天华：《分配行政与民事权益——关于公法私法二元论之射程的一个序论性考察》，《中国法律评论》2020年第6期，第83-96页。

在认可宪法权利以及欧洲人权条约的当下，法国行政法权利理论也活跃了起来。又或者，市场同类型竞争者都施加了价格管制措施，但其中某一竞争者却并没有尊重这一规制义务，突破了价格管制，其他市场竞争主体因此而处以劣势，此时劣势竞争者与优势竞争者形成市场竞争型互换利害关系。

[3]参见成协中：《行政行为概念生成的价值争论与路径选择》，《法制与社会发展》2020年第1期，第158-170页。但只要行政行为作出有法律依据，相对人基本权利就已经融进了行政法主观法中，应当与其他利害关系人一样，回到作为基本权利变形加工产物的利害关系网上主张权利，其权利保护请求权是否满足依赖于法律到底是要保护还是要损害他的利益。以狭义行政行为为例，依法行政原则的原型是依法审判原则，行政行为效力原型是司法判决效力，行政行为撤销、变更与复议原型是司法判决的撤销、变更与上诉，行政主体—相对人权利义务关系仿佛是法院—当事人权利义务关系的再现，命令行为、形成行为与确认行为三分法又是给付判决、形成判决与确认判决三分法的套用——围绕行政行为的法教义都可以从围绕司法判决的法教义中找到原型，但问题也就在于此：试问围绕司法判决的法教义难道不是诉讼法学吗？民事或刑事诉讼法作为程序法其背后对应的实体法是民法或刑法，可是作为模仿诉讼法学而建立的行政法学总论到底研究的是行政程序法还是行政实体法？恐怕模仿司法过程建立的庞大行政行为法教义体系依然是一种程序法体系，真正的行政实体法学从来没有被建立起来。同一客观法分解为复数利益与一方损害或者复数损害与一方利益的相反利害关系，此时复数不同种类的利或害都处于同一层级（不存在目的与手段关系）同一方向上，因而可以称为水平复合。

互换利害关系本质上都是类型化利益，但依然存在可分与不可分问题。其次，将客观法分解为相反利害关系后，尚不能认定具体权利人，需要进行实体权利认定工作。

1.行政法学总论的盲点 外侧理论和混合理论都无法跳出纵向结构——行政主体（权力、公益）与公民（权利、私益）的对峙关系，这种垂直的行政法构造恰恰遮蔽了真正的实体法问题，是对行政法权利乃至行政诉讼原告资格雾里看花的根本原因。[3]当然，公民没有对行政主体的请求权不代表公民没有权利，这是两种不同的逻辑。

就行政诉讼整体理解来说，实体请求权思考将行政诉讼理解为公民与行政主体之间的权利义务之诉。既然是复合，那么利害关系网中任一拥有实体权利的主体都可以在整个利害关系网上主张全部权利保护，例如互联网信息服务提供者被行政处罚后（二级关系），一级关系中的网络平台用户也应当可以对此提起行政诉讼质疑处罚的合法性。